《商务部关于印发国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法（2021年版）的通知》（商资发〔2021〕188号）中评价办法（2021年版）新设“地方人民政府及主管部门落实主体责任”的评价指标,指标定义为“报告期内，国家级经开区所在地级市或以上人民政府及主管部门是否通过专题会议研究、出台文件等形式履行主体责任，是否改革赋权到位、管理体制顺畅、政务服务高效、统计监测完善等，支持国家级经开区创新发展”，实质就是考核地方人民政府及主管部门是否出台相关政策支持国家级经开区发展。

　　从1984年设立头部家国家级经开区后，开发区的设立与发展已成为我国社会经济重要组成部分，研究国家和各级地方政府政策对开发区发展的影响具有巨大的现实意义。我国的开发区从设立之初就具有基础设施相对先进和完备、特殊的优惠经济政策与不同于地区行政管理的管理体制等优势，是各地社会经济发展蕞重要的载体之一。

　　为进一步促进开发区发展，国家和各级地方政府针对特定开发区出台各类政策，这类政策往往具有明显的目的性和导向性。同时开发区作为区域经济发展的载体，走一条仅以市场为导向的自由之路是有局限的：开发区是一个区域，类似小型城市，较多领域具备公共需求，如园区基础设施、社会公共服务中心、公共绿地等方面，需要通过资金投入、财税政策支持等予以扶持。财政资金对开发区公共事务和基础设施的投入是开发区发展的必要前提。另外开发区的产业集聚、自主创新、公共技术服务等也需要政策支持以促进其健康发展，因此开发区需要将政策、机制和市场有机结合起来，市场是政策的导向，政策和机制更好促进市场发挥作用，从而形成良性循环，互促互进。政府与市场是开发区社会经济发展的“两只手”，政府出台的公共政策特别是财税政策对开发区发展具有重要作用，是实现开发区资源合理配置的有力工具之一。

　　二、公共政策对两类国家级开发区发展成效的实证分析

　　（一）上海市国家级经开区与高新区基本情况

　　国家级经济技术开发区是我国为实行改革开放政策设立的现代化工业、产业园区，大都位于各省、市、自治区的省会等中心城市，沿海开放城市和其他开放城市，目前我国共有230家国家级经开区。上海市有6家国家级经开区，其中一家是商贸型园区，未纳入本次分析之中。其余5家分别为：闵行开发区，1986年经国务院批准设立的首批14个国家级经开区之一，由闵行园区、临港园区、西区构成；漕河泾开发区，1986年经国务院批准设立的首批14个国家级经开区之一，是上海唯一同时具备国家级经开区、国家级高新区、国家级综保区三重功能的开发区；金桥开发区，1990年开发建设，是国务院批准的头部个国家级出口加工区，2012年转型为国家级经开区，2014年12月纳入上海自贸试验区扩区范围；上海化工区，1996年9月开始兴建，是国内头部个以石油和精细化工为主的专业开发区，2012年升级为国家级经开区；松江开发区，1992年7月正式开发建设，2013年3月正式升级为国家级经开区。上海市五家国家级经开区都是以引进先进制造业、发展高新技术产业为主，没有专项发展资金，只享受上海市对国家级开发区普遍的公共政策。

　　国家级高新技术产业开发区是我国在部分知识与技术密集的大中城市和沿海地区建立的发展高新技术的产业开发区，目前我国共173家国家级高新区。上海高新技术产业开发区于1991年3月经国务院批准为国家级高新区，2006年3月更名为上海张江高新技术产业开发区，其中张江高科技园区是其蕞重要的核心园，园区于1992年7月设立，打造世界级高科技产业集群，引领高新技术产业发展，本文涉及张江高新区的数据仅包括张江高科技园区。紫竹高新区于2002年6月25日奠基，由大学校区、研发基地和紫竹配套区三部分组成，2011年升级为国家级高新区，是我国唯一一家以民营企业为主体运作的国家级高新区。两家高新区是上海市科技创新的主战场，也是上海市高新技术产业发展的重要载体。两家高新区在享受上海市对国家级开发区普遍的公共政策外，还享受专门的专项发展资金。

　　（二）专项发展资金对国家级高新区的发展实证分析

　　2011年起，上海张江国家自主创新示范区设立专项发展资金，瞄准世界一流科技园区目标，打造创新环境开放包容、创新主体高度集聚、创新要素自由流动、若干创新成果国际领先的科技园区。另外，上海紫竹高新技术产业开发区还设有单独的专项发展资金，主要用于创新创业功能建设支出、创新产业体系建设支出以及市委、市府批准的重大项建设支出。

　　表1 张江专项发展资金基本情况表

　　本项专项资金是上海市支持国家级高新区发展的蕞重要的公共政策之一；相对而言，上海市国家级经开区则没有相应的专项发展资金政策，基于这一差异，本文对专项发展资金支持国家级高新区的发展效果进行分析。

　　本文选取世界500强企业地区总部数、上市公司及下属子公司数、认定的国家级功能性园区数等三个指标反映两类开发区在重点机构方面的情况。

　　表2 上海市国家级经开区和国家级高新区2020年重点机构情况表

　　可以看到，国家级经开区园区重点机构的总量上，三个指标都比国家级高新区要多，总体较强；从均值分析，国家级经开区三个指标都比国家级高新区低，特别是世界500强企业地区总部数，国家级经开区落后较多。

　　本文选取两类指标反映园区的创新能力，一类是创新机构，主要包括创新研发机构数等三个指标；另一类是创新型企业（竞争力强或未来发展潜力大的企业），主要包括高新技术企业数等三个指标。

　　从创新机构分析，国家级经开区公共服务平台数和创新创业服务机构数指标在总量上超过国家级高新区，而蕞重要的创新研发机构数总量远远少于高新区。从三个指标的均值来看，国家级经开区均落后于高新区，其中创新研发机构数均值更是只有高新区的20%左右。

　　表3 上海市国家级经开区和高新区2020年创新机构情况表

　　从创新型企业情况分析，国家级高新区的高新技术企业数、战略性新兴产业企业数指标在总量上高于国家级经开区，其中国家级高新区战略性新兴产业企业数量是国家级经开区的四倍多，而国家级经开区专精特新中小企业数比国家级高新区多2倍有余。同样从均值分析，国家级经开区仅有专精特新中小企业指标高于国家级高新区，其他两个指标都落后于高新区，特别是战略性新兴产业企业指标，国家级经开区均值只有高新区十分之一，在布局未来产业方面，国家级高新区明显走在经开区之前。

　　在吸引外资方面，2020年上海市五家国家级经开区实到外资为9.35亿美元，平均为1.87亿美元；而两家国家级高新区实到外资为29.07亿美元，平均为14.53亿美元，实到外资总量与均值都远远超过以对外开放为主的经开区。对内吸引投资方面，两类国家级开发区总量相差不大，国家级经经开区略高于高新区；而从均值讲，国家级经开区只有高新区的45%左右。

　　表4 上海市国家级经开区和高新区2020年招商引资情况表

　　国家级经开区的工业产值、营业收入、第三产业营业收入和进出口总额四个经济发展指标总量都明显高于国家级高新区，其中工业产值是高新区的近5倍，营业收入是高新区的2倍多，这说明国家级经开区对上海市经济发展的重要性明显高于高新区。

　　表5 上海市国家级经开区和高新区2020年经济发展情况表

　　从四个指标均值看，高新区第三产业营业收入明显高于经开区，而在工业生产方面则落后于经开区。从中可以看出上海市经开区还是以制造业为主，而高新区则是二、三产业融合发展。

　　从园区的社会效益分析，国家级经开区对社会的贡献远远超过了高新区，上缴税金总量与均值都远高于高新区；在提供工作岗位方面，五个经开区提供了71.4万个岗位，平均为14.28万个，而高新区只有5.76万个岗位，平均为2.88万个。

　　表6 上海市国家级经开区和高新区2020年社会效益情况表

　　国家级高新区单位土地产值与单位土地营业收入两个指标高于经开区，特别是单位土地产值几乎是经开区的2倍。而在单位土地税收方面，国家级经开区明显高于高新区。

　　表7 上海市国家级经开区和高新区2020年单位土地产出水平

　　注：单位土地产值为园区产值与已供应工业用地之比；单位土地营业收入和单位土地上缴税金则是园区营业收入或上缴税金与园区已建成城镇建设用地之比。

　　从张江专项发展资金政策的实证分析得出以下结论：一是财税政策的作用非常巨大，对园区企业或机构有直接影响。二是专项发展资金对高新区创新能力具有重要促进作用，特别是对创新研发机构、高新技术企业与战略性新兴产业企业起到巨大的助力作用。三是园区的创新能力提升增加了园区吸引外资的能力，高新区的实到外资明显高于经开区是重要佐证，同时也进一步提示国家级经开区作为对外开放的主战场，需要大力提升创新发展能力。四是国家级高新区在发展自主创新能力的同时大幅提升了园区的高质量发展水平，土地集约节约利用水平明显高于经开区，在上海市土地稀缺的现状下具有重要的现实意义。五是国家级经开区对区域的经济发展和社会效益两个重要方面的贡献都高于高新区，建议国家级经开区设立推进发展的专项资金，以进一步促进经开区以创新为基础的对外开放。

　　礼森（中国）产业园区智库 高级研究员

　　本文为礼森智库原创，转载请注明出处。

　　欢迎关注礼森智库微信公众号，礼森智库专注于产业园区和开发区研究，为中国开发区发声。

　　【礼森观点】以上海国家级经开区与高新区对比分析公共政策对开发区发展的影响

产业招商/厂房土地租售：400 0123 021
或微信/手机：13524678515; 13564686846; 13391219793 
请说明您的需求、用途、税收、公司、联系人、手机号，以便快速帮您对接资源。 
长按/扫一扫加葛毅明的微信号

扫一扫关注公众号