上海市工业园区土地二次开发的困境与对策 陈基伟 1,2 【摘 要】上海工业园区土地面临可供增长空间有限的瓶颈制约，必须盘活存量 进行二次开发才能实现集约增长。从拓展发展空间与提升产业结构两方面对二 次开发进行重新认识。在全面总结全市工业园区以往土地二次开发成效基础上， 对所面临困境进行了剖析：创新与成熟模式尚未完全建立；缺乏有效地市场化 运作机制；尚未形成整体性政策安排与产业战略层面顶层设计。从规划统筹、 土地储备、供地方式以及产业分类等方面对有关困境进行了分析，并提出制定 二次开发规划、加强工业园区联动、完善储备与供地机制、积极制订配套政策 等相关对策建议。 【期刊名称】上海国土资源 【年(卷),期】2012(033)001 【总页数】5 【关键词】土地利用；工业园区；存量土地；二次开发 当前，围绕“四个中心”和国际化大都市建设，上海正加快构建以现代服务业 为主导、战略新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系，产业结构 高端化、服务化和融合化的趋势日趋明显。工业用地特别是工业园区土地，是 承载构建上述新型产业体系的重要载体之一，也是上海产业结构调整的重点区 域之一。在当前土地资源日益成为全市经济社会发展的瓶颈制约的前提下，全 市工业园区可供增长的空间不大，要完成上海“十二五”明确的工业区“五个 万亿”的发展目标和工业节能减排目标，从上海自身发展看，资源、环境、商 务成本等制约产业发展的因素日益突出，实现创新驱动和转型发展任重道远。 促进工业园区土地二次开发、加快工业园区转型发展，是上海加快推进“四个 中心”和国际化大都市建设的重要支撑，是上海创新驱动、转型发展的重要路 径，也是加快转变经济发展方式、调整产业结构的必然要求。推进工业园区土 地二次开发，需要进一步从提高使用效率拓展发展空间、提升产业结构与层次 两方面来认识。 1 基本情况 上海自 2004 年开始，为突破土地对工业园区发展的“瓶颈”制约，先后出台 了一系列工业用地标准和体系，加强政策引导。如在国内率先推出《产业用地 指南》、《工业项目用地导则》，为落实开发区招商引资、引导土地集约使用提供 了量化依据。率全国之先推出《上海工业节约集约用地十八法》，对于园区存量 用地，提出了腾笼换鸟、产业集聚、原地扩建等具体操作方法，加强对工业园 区土地二次开发和汰劣企业的整合。涌现了一批开发区的先进做法和代表： （1）回购租赁闲置厂房、盘活存量资源。如闵行经济技术开发区坚持优胜劣汰、 优化资源配置，采用六种方式回购土地，累计回购厂房 22 万 m2，土地约 33 万 m2，占开发区可利用土地的 15%，腾出的土地有效保证了开发区的产业结 构升级和企业集群发展[1]。 （2）提升开发区能级和内涵。如金桥出口加工区设立市场化门槛，转换能级， 引入高附加值、资源利用集约化、自主创新型产业取代低成本、低附加值、高 能耗的出口导向型产业，提升园区向多功能的工业城区转变。开发建设了以 “Office Park”为品牌的现代产业服务园区，设立了“中国服务外包基地上海 示范区”，吸引了多家中外知名企业设立总部和研发基地。 （3）加快劣势企业调整、促进土地存量盘活。以淘汰劣势企业为重点，通过 “做大鸟笼”、“一笼多鸟”、“腾笼换鸟”、“拆笼赶鸟”、“引鸟出笼”、 “逼鸟进笼”等多种途径，积极引导优势企业提升产业能级，劣势企业逐步实 现转产或退出市场。如松江区 2005 年共调整劣势企业 83 家，腾出土地面积 104.1 万 m2，建筑面积 96 万 m2。 纵观近年来工业园区土地二次开发，提升园区产出效益同时也取得了一定实效， 但区域不平衡现象明显。如 2009 年全市国家级开发区土地产出平均为 114.8 亿元/km2，而市级开发区只有 46.2 亿元/km2，差距很大，如将单位土地产出 蕞高与蕞低相比则高达 93 倍[2]；工业用地的开发强度普遍较低，利用潜力很 大；典型行业的平均容积率水平参差不齐，蕞高的电气机械及器材制造业为 0.7，蕞低的生物医药制造业为 0.44。 2 成效分析 2.1 产业布局优化 经过多年发展，全市工业经济结构逐步实现从小型、分散生产经营向规模化、 集群化生产经营转变。产业用地的集聚程度在近十年间呈现出平稳上升的趋势， 1998 年前仅为 32%，至 2008 年已超过了 44%，如加上六大产业基地，集聚 度为 60%左右。 工业用地分布呈现圈层式分布。内环线以内，传统工业转变成为都市型工业及 生产性服务业；内外环线之间，重点发展都市型工业和高科技产业及配套产业； 外环线以外，大型新增工业项目向市级以上工业区集中，并按各工业区产业功 能定位导向布局[3]。开发区内的产业用地面积从 1998 年的 31.99%，提高到 2008 年的 44.28%。 38 个工业开发区的工业总产值占全市的比例由 2004 年的 36%提高到 2009 年 的 52%；2009 年的地均工业产出和地均税收较 2006 年分别增加了 4.5%和 94%，综合容积率与建筑密度较 2007 年分别增加了 5%和 1.8%。 2.2 产城融合推进 全市一些工业开发区将新城建设与园区“调结构、转方式”有机结合，逐步实 现产城融合发展。如金桥开发区 20 世纪 90 年代末开始战略转型，成功打造 “碧云”和“Office Park”双品牌，推动园区二次开发与转型。新型工业园区 更注重生活、商务等综合功能和生态环境的营造，园区物业形态和功能的升级 提升了产品附加值，土地价值得到蕞大化。 再有如嘉定新城从建设伊始，瞄准新能源汽车开展规划布局，采用多种企业动 迁的灵活措施，对符合产业发展的采用“易地保留安置”，使保留的原有企业 在新城建设中也得到提升，产业结构随着新城建设更趋合理。 2.3 土地综合利用效益提高 通过设置产业用地、导向、效能等方面的标准和门槛，结合土地市场治理整顿 工作，逐步提高全市工业园区土地的利用强度。一是从土地利用、产出、效益、 定额等方面,

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