谈存量土地的消化利用——闵行区盘活存量土地的调研.pdf

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　　■一 SH△ 垒!工 研 究 与 探 索 响了征地工作，以致政府无法如期 供地 ，项 目无法按时开发。据统计 全区由于动拆迁原因造成的闲置 土地有95块 ．占未开工土地总块数 的45％：土地面积833．5公顷，占未 薹 。 开工土地总面积的59％。 2．规划原因。规划原因主要 分为两个方面：一方面是政府原 谈存量土地的 因．如区域规划调整、控制或国家 宏观政策性调整引起建设单位规 划方案被动调整等 ；另一方面，建 消化利用 设单位 自身原因要求方案调整。 — — 闵行区盘活存量土地的调研 目前．全区由于规划原因造成的 闲置土地共有45块，占存量土地 一 孔 德 新 总块数的21．5％，土地面积455．1 公顷 ．占未开工土地总面积32％。 3．建设单位 自身原 因。由于 前几年 ．土地征收价格偏低 ，开发 闵行 区地处上海市腹地 、上 商盲 目圈地 ，部分建设单位在 申 海市中心的西南 ，是上海市主要对 报用地批准后，因企业内部变革， 外交通枢纽 ．是西南地区主要工业 市场变化 。使征用土地难以开发。 基地、科技及航天新区。闵行区下 三、盘活存量土地的重要性 辖9个镇 、3个街道 、1个市级工业 区．土地总面积371．7平方公里。自 1．从土地管理的角度来看 ，可 1992年建区以来 ，经济逐年快速 批准用途划分 ：商品住宅60块 ，面 以有效地保护耕地。 “十分珍惜 、 健康增长，综合实力显著增强 ，城 积为613．79公 顷 ：工业用地 101 合理利用土地 ，切实保护耕地”是 市面貌 日新月异，社会事业全面发 块 ．面积为306．18公顷：配套房和 我国的一项基本国策 ，现在国内 展。随着工业化和城市化的快速推 中低价房17块 ，面积为127．18公 人均耕地只有1_41亩，耕地后备资 进 、从严从紧的土地供应政策的施 顷；综合(商住、商住办、商办等)6 源十分紧缺 ，而发展和建设必然 行，土地资源要素制约问题 日益凸 块 ，面积为66．80公顷；商业3块 ， 要用地 ，其中还包括一部分耕地。 显。在用地需求不足、经济发展较 面积为l9．22公顷；其他22块 ，面 过去通过将农用地征收为国有土 快的形势下，盘活存量土地、节约 积为286．77公顷。 地来调节土地市场的做法造成耕 集约用地 已经成为缓解土地供需 地急剧减少 ，为了保护耕地国家 二、存量土地的成因分析 矛盾的主要途径 。 实行严格的农用地转用审批制 通过对存量土地的调查发现 ， 度 ．因而可供征收的农用地已经 一 、 闵行区存量土地基本情况 造成建设单位未按合同约定开发 相当有限。鉴于上述情况 ，为解决 面对严峻形势 ，房地部门结 建设用地的成因大体分为三类： 用地的需求，城市土地利用要走 合闵行区实际，部署 “控增逼存 ” 1．动拆迁原因。政府向用地单 节约集约的道路 ，要促使城市土 工作 。通过土地清查 、卫星遥感 位出让土地后，应在规定期限内完 地供应由 “增量调节为主”，向 “存 影像、实地踏勘等方法，基本摸清 成土地征用手续，及时向用地单位 量调节为主”转变，充分挖掘和利 了全区建设用地闲置现状。全区 交付土地。但政府在征地过程中， 用城市存量土地 ，提高土地利用 2000—2005年 间 已批 未建地块 不少农民因对土地价格、补偿标 率来有效地保护耕地。 209块 ，面积1419．93公顷。按土地 准、利益分配等问题存有异议 ，影 2．从房地产管理 的角度来 26 硼 究 与 搛 索 SH—ANGHA—ITUDI— ■● 看 ．有利于房地产市场健康稳定 并要求建设单位提供地块未开工 展 。人们对资源紧缺性认识越来 的发展。为了配合七部委 《关于 的原因说明及证明资料 ，建立统 越深刻 ，闲置土地处置工作越来 做好稳定住房价格工作 的意见》 计台帐．并将地块落实到闵行区 越引起人们的重视。盘活存量土 的实施 ，国土资源部提出采取四 地籍图上 ，编制了全区存量土地 地 ，集约利用土地 ，潜力巨大。 大措施加强土地供应调控 ，以控 分布图，建立 “一地一图一档”，为 1．依靠基层 ，明确责任 ，制定 制房价过快上涨 ，其中就包括加 下一步开发利用存量建设用地提 措施。 《国务院关于深化改革严 大闲置土地的清理力度 。积极盘 供 了详实可靠的基础资料。 格土地管理的决定》指出，“调控 活存量建设用地用于房地产开 3．落实计划。扎实推进。根据 新增建设用地总量的权力和责任 发 土地供求关系、投机者的炒 闲置存量土地调查成果，针对每 在中央。盘活存量建设用地的权 卖炒买、城市存量土地入市 ，都是 个地块认真分析闲置原因，并分 力和利益在地方”。只有充分调 影响房价的因素。只有盘活城市 类制定措施 ，落实三年滚动工作 动乡镇政府盘活存量用地的积极 存量土地，使其真正进入市场 ，成 计划 ．促使有条件开工的项 目尽 性 ，才能有效地盘活存量土地 ，因 为有效的供应量后 ，房地产市场 快开工 。至2007年年底 ，我 区 此应将新增用地计划与盘活存量 才能真正做到由线个 挂钩。对存量土地较多的镇 、工业 来决定价格的涨跌 ，走健康稳定 地块 中，已经开工建设f包括基本 区、开发投资公司，建立相应的 发展之路。 竣工1的地块共有95块 ，占原未开 “资质信誉档案”等级 ，限制其新 工地块总块数的45．5％：开工面积 增用地和参与土地招标 ，促使其 四、闵行区盘活存量土地的 达534．38公顷，占全区原未开工土 尽快开发存量土地。 初步实践 地总面积(1419．93公顷1的37．6％。 2．盘活存量土地必须从供地 近阶段，闵行区在盘活存量 4．制定政策，规范管理。为依 源头抓起，严格控制建设用地供 建设用地方面已做了积极 的尝 法处理和充分利用闲置出让土地， 应总量。从源头上把住过多的新 试。取得了初步成效。归纳起来 根据 《闲置土地处置办法》f国土资 增建设用地上市，把握和调解土 主要是通过 以下途径 ： 源部第5号令)、《闲置出让土地处 地的供需矛盾。严格按照法律法 1．领导重视，密切配合。为确 置试行规定》(沪房地资法 [2006] 规办理征地和农用地转用 ，按照 保 “控增逼存”工作扎实有序地推 663号1等有关规定，结合本区实际 经济发展和产业政策调整 的要 进．闵行区房地局专门成立了以 情况 ，制定了 《闵行区闲置出让土 求 ，以科学发展观为指导，制定科 主要领导为组长，分管领导为副 地处置试行办法》，明确了 《闲置土 学的用地计划和土地利用总体规 组长，用地科 、执法队、土地调查 地核查告知书》等格式文本 ，并及 划 ，并在供地过程中严格执行。 所 、各土地所 、闵一、闵二、闵三拆 时组织基层土地管理所进行闲置 3．加强土地批后监管 、完善 迁公司的负责人为组员的控增逼 土地认定和处置流程培训。共同学 土地效益评估机制。总结前几年 存推进工作组 ，具体负责推进 、协 习相关的法律文件 ，明确要求依法 土地管理工作 ，往往重土地报批， 调全区的未开工土地盘活工作 ． 行政，规范操作程序。 轻土地管理 ：重征地服务 ，轻用地 并对各镇的盘活情况进行指导 、 5．把好审批关 口，扩大工作对 监管。因此 ．造成部分企业不按 服务和信息统计 ：同时要求各镇 象范围。区房地局加强了对闲置土 合同要求开工 ，土地闲置浪费。 及开发区分管领导和具体部门负 地的审批把关。只要是符合法律规 为避免这种情况的再次发生 ，要 责人为各镇该项工作的联系人 ， 定为闲置土地的地块 ．均纳入闲置 加强对合同履约执行情况的全过 主要负责地块盘活计划的制定 、 土地处置工作范围，按照规定程序 程、精细化监管，实施严格的合同 完善和实施工作。 进行闲置土地的认定和处置工作 管理制度。同时，对现状的每一 2．明确对象，建立专档。通过 之后，再办理相关审批手续。 块土地使用情况做到全过程跟 开展详实的调查工作 ，摸清全区 踪 ，实现土地审批的落地化 、数据 五、做好闲置土地管理工作 闲置存量土地底数 ．在逐块核实 的标准化 、流程的规范化和文档 的几点建议 的基础上 ，编号，向建设单位发放 的统一化 。对条件成熟的项 目， 《闵行区闲置土地调查告知书》， 随着经济和社会的不 断发 开展土地利用效益评估试点工 27 I SHANGHAITUDI*** 奔 与 舔 索 于村庄外围交通方便 ．视野开阔． 自然条件优越 ．许多村民盲 目向 外扩张．新建住宅不断向村庄外 围延伸 ，而村内旧宅由于年久失 修 ，大多成为破房 、危房 ．无人居 住，形成了大量的 “空心村”。 3．一部分村庄借宅基地之名 搞 “小产证”房地产开发：这种情 宅基地 况主要见于城乡结合部和集镇所 在地 ，一是 以农村宅基地的名 义 申报 ，上级部门批准后，统一建 ji题及 房 ，向社会公开出售 ：二是未经批 准 ，村集体就 占用大量土地建住 宅向社会公开出售。通过以上方 式 ，村庄可获得高额利润 ．而国家 却遭受巨大损失 4．擅 自改变农村宅基地用途 主要表现是部分村民在宅基地批 准后．用宅基地建成小型加工厂、 ■ 李 彬 商业用房 、饭店等 ，严重改变了农 村宅基地用途 ，造成国家损失。 农村土地 问题是 “二农”问题 新 问题 ，主要表现在有： 二、农村建房存在 问题的主 的关键 ，涉 及面J ．‘政策性强 ，其 1．未批先建 、超 占土地面积 、 要原因 巾农f、f宅基地 问题更是重 巾之 买卖 屋 、骗取批准。一是部分 重：随着人们经济收入和生活水 村民未经政府相关部 门批准 ．擅 农村宅基地普遍超标 ，是由 平的不断提高 ，农 民建 逐年增 自建房或超标准面积建房 ：二是 多方面原因造成的．既有历史的 多 ，楼房越建越大 ，越建越豪华 将旧房或者新房卖掉 ，重新申请 原因，也有现实的原因，既有生产 可以说 ，农村宅基地管理已成为 宅基地 ，从中获得土地收益 ，这种 生活观念上的原 冈．也有法制和 土地管理rI的重点 IlI作 现象在城郊农村尤为突出：三是 经济利益方面的原因 采取欺骗手段骗取批准宅基地 ． 1．历史原因：巾国农村历来 一 、 农村建房管理存在的问题 如瞒报已有房屋 、虚报家庭人 口． 有多盖房屋多置地 、多为子孙留 随着经济礼会的发展．农 民 新房建起而 旧房不拆等，这是造 遗产的风俗．因此许多村民把大 的收入提高，建房的热情普遍高 成一户多宅 的一个主要原因 部分收入都投入到建房上 有相 涨， 现 r新一轮农村建房热 ．农 2．农村居 民建住宅先 占外后 当多的村民先盖楼房的一二层 ． 村宅基地管理面临一些新情况 、 占内，造成大量的 “空心村”。由 等积攒够了．又加盖一层 为了多 作，对现有建设用地的开发利用 围乃至收回重新出让利用 一 年的用地单位 ，征收土地闲置 和投入产出情况做出评估．为土 4．力口大执法力度 ，依法收 回 费：要探索建立收回闲置土地的 地审批管理 、特别是土地审批指 闲置土地 。区政府及相关部门要 有效机制 ．对部分低效用地及闲 标化提供依据。通过完善效益评 加大土地执法力度 ．依法对非因 置时间较长土地 ，按照相关规定 估机制来建立资料库，对于低效 不可抗力或者政府、政府有关部 应坚决予以收回。 利用土地督促其调整使用方式 。 门的行为，或因动工开发必需的 (作者单位 ：闵行区房屋土地 对无条件改进的采取缩小用地范 前期工作不足造成土地闲置超过 管理局土地利用科) 同 28

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